从20世纪80年代的110，到如今的12345热线，政府开设便民服务热线已经走过了40多个年头。政府热线是连接民众和政府之间的枢纽，主要目的是受理诉求人的咨询、求助和投诉等，解决个人或集体遇到的困难。
中国自古就有“登闻鼓”的传统，目的就是要破除政府与民众的隔膜，保证下情上达，但这些制度缺乏稳定性、即时性和可靠性。而政府热线是通过信息技术联通起来的，不仅记录诉办双方的意见，也对整个处理过程进行详细的记录，实现整个过程的可理解和可视化，从而明确了各方责任和流程，也提升了效率。
但近年来，不合理、不合规的“越界”诉求也相应增加，让政府热线变成了“许愿池”。此前多地晒出一批12345热线接到的不合理诉求，其中不乏非常奇葩的案例。12345热线日益不堪重负的问题，应该引起重视。
不合规不合理诉求大量增长
从20世纪80年代开始，长春和沈阳等城市开始建立12345市长热线，然后逐步扩散到全国各地城市。经过数十年的发展，12345热线日益成熟，深入人心，形成闭环，取得了广泛的治理效能。比如，北京市2024年上半年12345热线受理反映总量1120余万件，五年半受理群众和企业反映1.4亿件。庞大的数字反映了政府与民众之间的密集互动，忠实地记录了城市各个角落跳动的脉搏。
过去一段时期，为了提高为民服务的效率，让民众找得到政府部门，各地城市政府部门都建立起自己的热线，诸如住建、税务、市场、环卫等，几乎每个城市都有几十根市民热线。这些热线架起了民众与政府部门联系的桥梁，提供了解决问题的通道，但热线太多，也让人迷失在一大堆号码中，眼花缭乱。
后来，各地政府尝试探索热线的归并工作，将多个部门的热线整合成全市性的一根热线，开始了以12345热线为中心的便民热线时代。
2021年，国家层面开始推动政务便民热线的优化合并，基本形成了110和12345两根热线并行的热线服务格局。通过将其他非警务或非紧急类热线归并到12345热线，使得12345热线成为非紧急类诉求的总客服，也进一步提升了12345热线的权威性，获得了更大范围的认可和信任。
但这几年来，12345热线中涌现出了大量不合规不合理诉求。目前，从各地城市运行中心看到的情况是，这类诉求的比率通常能达到20%甚至30%以上。如“12345·临沂首发”数据显示，2023年1月至8月，该市12345热线受理的300多万件诉求中，不合规诉求达5.3万件，平均每天200多件。
梳理各地的政策规定可以看到，目前明确或认定的不合规不合理诉求，大致可以分为四大类：
其一，职能外诉求：相关诉求不在12345热线受理范围内，须通过诉讼、仲裁、纪检监察、行政复议、政府信息公开等程序解决；其二，非法诉求：相关诉求涉及违反法律法规规章规定或社会公序良俗，属于法律法规等规定不予受理的事项；其三，重复诉求：相关诉求已在办理过程中或按照相关流程已经办理完毕，但同一或不同诉求人对处理结果不满意，仍然反复通过热线投诉，还有对于政策咨询或服务指南等已明确答复的问题，仍然基于各种原因而反复询问；其四，无效诉求：属于不合理的要求或期望，如投诉“理发店剪坏刘海，要求恢复原样”“想弃养孩子，希望政府接收”等。
“12345，有事找政府”，这句话掷地有声，代表了政府对人民的庄重承诺，也表达了12345热线服务于民的勇气和决心。然而，这句话就跟“有困难，找警察”一样，边界和范围都非常模糊，充满多义性，很不好理解。“有困难”的“困难”究竟是哪些困难，“有事”究竟是什么类型或特点的事，缺乏明确的细则和边界。
因此，12345热线“有事找政府”的口号，易形成几乎能满足无限承诺的期许，似乎是有求必应，无所不能。同时，“办结率或满意率100%”等宣传语，固然是为了展示热线工作的良好效能，但也为政府无所不能的想象提供了证据。对办结率和满意率的考核，则直接推动了一线工作人员疲于奔命，去面对民众稀奇古怪或无理纠缠的诉求，左右为难。
社会治理需要多方合奏“交响曲”
实际上，回过头去看，110报警电话发展的历史，也同样面临不合理诉求超载的问题。早在1996年，福建漳州110报警服务台曾对社会公开承诺，“有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应”，这就是通常所说的“四有四必”，也被称为是“16字方针”。这个承诺随后被公安部向全国公安机关推广，成为各地110报警平台的标语和口号。
由于110警务平台的知名度和影响力很大，很多人都不加选择地通过110电话来反映情况和问题，期望得到政府部门的重视和响应。各地都冒出了大量非警务类诉求，使公安部门承受了巨大压力，甚至一定程度上影响了公安部门的主责主业。随之而来的就是，很多地方公安系统就逐步删除或摒弃“四有四必”的提法，努力回归公安的本职工作。
12345热线的发展，不仅让民众能积极反映个人诉求，也使政府部门加速运转起来。但是各种不合规不合理诉求，既使得12345热线诉求超出负荷，也损害民众的期待，导致相互不信任的结果。
从应对措施来看，为了解决不合规不合理诉求的问题，目前不少地方出台了相关政策文件，以申明12345热线的职责范围，明确群众可提诉求的边界。具体来看，主要是通过列举或举例等方式规定不合规不合理诉求的类别，通过强化工作流程严格筛选和过滤这类诉求，通过网络或媒体等方式让群众了解，等等。
这些做法实际上承认了政府权能是有限的，找到了理性对待民众诉求的合理方法，进而形成了向主责主业收缩的自觉。而对于民众来说，必须要认识到12345是公共产品，其职责是有边界和有限度的，需要的是将应该做的事情做好，而不是去做所有的事，因此必须要合理、合法和适度地提出各自的诉求。
12345热线的发展及其应用，拉近了政府与群众的距离，形成了两者紧密互动的稳定机制，尤其是提高了问题解决的效率、政府治理的精准度，可以说是现代政府利用科学技术解决社会问题的经典案例。但正是12345热线的成功，诱发了不合规不合理诉求蔓延滋长，反而干扰了12345的主责主业。
说到底，政务服务不能大包大揽，也不是无所不能的。必须尽量摒弃12345无所不能的角色预设和民间想象，防止民众对于政府热线不当的期许和诉求。
推进国家治理的现代化，是实现中国式现代化的重要内容，需要大力建设法治政府、责任政府和回应政府，提高政府响应民众诉求的能力。社会治理是国家治理的重要方面，但社会治理不是政府的“独角戏”，而是政府、市场和社会合奏的“交响曲”，其中的关键是明确不同主体的职责权利及其边界，实现社会多元主体的良性互动，实现力所能及和适度均衡的治理。只有这样，才能更好地良性互动，更好地发挥政府热线的作用，提升社会治理现代化的水平。（作者系上海交通大学国际与公共事务学院教授）
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